Décision locale

Jean-Louis Borloo, ministre en charge du Logement, a présenté ce 17 janvier en conseil des ministres le tant attendu projet de loi instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale
Selon le ministre, le droit au logement, inscrit dans la loi depuis 1989 et renforcé par la loi dite "Besson" du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, «est regardé par le Conseil constitutionnel comme un objectif à valeur constitutionnelle. Il constituait jusqu’à présent plus une obligation de moyens qu’une obligation de résultat.»
La loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a «renforcé les mesures facilitant l’accès des personnes défavorisées à un logement locatif social» en permettant aux personnes menacées d’expulsion sans relogement, hébergées temporairement ou logées dans un taudis ou une habitation insalubre de saisir sans délai la commission de médiation compétente dans leur département.
D’ores et déjà, donc, le préfet, saisi d’un cas déclaré prioritaire par cette commission, peut enjoindre à un bailleur social de loger dans son parc la personne concernée et, en cas de refus du bailleur, prononcer l’attribution directe d’un logement sur les droits de réservation dont il dispose dans le parc social.
«Les résultats obtenus dans le domaine de la construction de logements sociaux» ont conduit le Gouvernement, sur la base des travaux du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, présidé par Xavier Emmanuelli, à franchir un pas supplémentaire en inscrivant dans la loi un droit opposable au logement, droit garanti par l’État.

Garantie de l’Etat
Le texte a pour objet :
-de faire garantir par l’État le droit au logement de toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et stable, n’est pas en mesure d’accéder par ses propres moyens à un logement décent et indépendant ou de s’y maintenir;
Deux nouvelles catégories de personnes accèdent à la commission de médiation
-d’ouvrir la possibilité de saisir sans délai la commission de médiation à deux nouvelles catégories de personnes défavorisées : personnes privées de logement, familles avec enfants logées dans des logements indécents ou vivant en situation de sur-occupation. Cette commission désigne ceux des demandeurs déclarés prioritaires dont la demande de logement doit être satisfaite d’urgence. Elle examine également le cas des personnes sollicitant un accueil dans une structure adaptée (foyer d’accueil, résidence sociale, etc.);
"Priorité" et "urgence" estimées par la commission de médiation
-d’ouvrir un recours devant le juge administratif à toute personne dont la demande de logement n’a pas reçu une réponse correspondant à ses besoins et ses capacités, dès lors que cette demande a été regardée comme prioritaire et urgente par la commission de médiation. Le recours devant la juridiction administrative est dirigé contre l’État. Le juge peut ordonner sous astreinte le logement, le relogement ou l’accueil dans une structure adaptée.
Ce recours juridictionnel est ouvert:
-à compter du 1er décembre 2008, aux cinq catégories de demandeurs les plus prioritaires : personnes dépourvues de logement, personnes menacées d’expulsion sans relogement, personnes hébergées temporairement, personnes logées dans des locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux, ménages avec enfants mineurs ne disposant pas d’un logement décent ou vivant en suroccupation;
-à compter du 1er janvier 2012, aux autres personnes éligibles au logement social dont la demande de logement a été laissée sans réponse durant un délai anormalement long.
Le droit opposable au logement pourra également être mis en œuvre par anticipation par des communes ou des agglomérations volontaires. Le recours juridictionnel s’exercera alors contre ces collectivités.
Une «instance indépendante», placée sous la présidence du président du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, assurera le suivi de la mise en œuvre du droit opposable au logement. Elle remettra, dès le 1er juillet 2007, son premier rapport annuel au président de la République et au Parlement.

Les autres mesures du projet de loi «en faveur de la cohésion sociale»
-création d’un prélèvement social proportionnel au chiffre d’affaires pour les travailleurs indépendants en microentreprise afin de prévenir les situations où le système du forfait fait qu’ils payent plus qu’ils ne gagnent;
-création d’une prestation d’aide à la réinsertion familiale et sociale des immigrés ayant vécu au moins quinze ans en France mais n’ayant ni ascendant ni descendant présent sur le territoire français et dont les revenus sont modestes. Ce dispositif permet aux bénéficiaires de retourner dans leur pays d’origine, tout en compensant la perte de certaines prestations sociales par le versement d’une aide spécifique;
-extension du champ du crédit d’impôt services à la personne pour permettre aux ménages non imposables mais travaillant de pouvoir accéder à davantage de services, dont les services d’aide aux personnes âgées et d’assistance aux personnes handicapées;
Le projet de loi met également en œuvre une directive européenne qui permet aux États membres de ne pas accorder le droit à une prestation d’assistance sociale aux citoyens de l’Union européenne entrés sur leur territoire pour y chercher un emploi, pendant la période de recherche d’emploi.

Découvrir les publications "Décision Locale"
S'abonner à la lettre hebdomadaire

Selon Frédéric Rollin, professeur de droit public à l'Université de Paris X Nanterre, la seconde version du projet de loi « instituant le droit opposable au logement » publiée sur le blog de «Décision Locale» présente des différences importantes par rapport à la première – qu’il avait lui-même publiée voici quelques jours sur son propre blog-.
Pour lui, cette seconde version présente «de très sensibles régressions sur le fond malgré quelques améliorations techniques.» (1):
- le droit au logement des étrangers sensiblement restreint.
Ceux-ci sont, «purement et simplement exclus du bénéfice du dispositif.»
- l’inspiration anglo-saxonne des conditions posées à l’article 1er.
Selon Frédéric Rollin, ces ‘logiques - risques d’exclusion des personne ayant créé elles-mêmes leur situation de mal logement, des femmes qui quittent le domicile conjugal en raison d’un mari violent mais aussi des personnes atteintes de troubles psychologiques, etc -. «Autant dire, écrit le professeur, que l’ouverture ou la fermeture du droit au logement dépendra d’interprétations de concepts très flous, à la seule discrétion de la commission départementale.»
- l’absence de délai pour statuer de la commission
Comme dans le texte originel, souligne ce spécialiste du droit public, «le bénéfice du droit opposable des plus mal logés est conditionné au fait que leur dossier soit déclaré «prioritaire» par la commission départementale de médiation. Mais, il y a deux problèmes majeurs.
1 – il n’est pas prévu de recours contre la décision de cette commission de ne pas déclarer le dossier prioritaire. Autrement dit, il faudra entreprendre un contentieux classique devant les juridictions administratives;
2 – il n’est pas prévu de délai pour que soit rendue la décision de classement prioritaire. Actuellement, ces commissions statuent dans un délai de trois mois environ. Mais devant l’afflux des dossiers, on peut parier sur un allongement de ce délai.»

Découvrir les publications "Décision Locale"
S'abonner à la lettre hebdomadaire

Le projet de loi sur le droit "opposable" au logement - dont Décision Locale a mis en ligne la version adoptée en conseil des ministres (17/01/2007)- semble, à 3 mois et demi de la présidentielle- n'avoir de finalité que politique. Elus locaux et juristes mettent largement en cause son efficacité réelle. Et son coût pour les seules collectivités locales...
Le gouvernement a transmis le 4 janvier au Conseil d’Etat son projet de loi instituant le «droit au logement opposable», qui comporte cinq articles.
Ce texte a été élaboré au ministère de la Cohésion sociale, après la remise mercredi 3 janvier d’un rapport sur le sujet par Xavier Emmanuelli, président du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, et la présentation des grandes lignes du projet de loi le même jour par Dominique de Villepin. L’article 1er stipule que «la possibilité d’engager un recours amiable auprès d’une autorité responsable, puis, le cas échéant, d’un recours contentieux auprès de la juridiction administrative, est ouverte à toute personne justifiant :
-ne pas disposer d’un logement décent et indépendant ou de ne pas pouvoir s’y maintenir;
-ne pas être en mesure de l’obtenir sans aide de la collectivité;
-ne pas avoir créé elle-même sa situation de mal-logée;
-être autorisée à séjourner sur le territoire français de façon durable.»

A partir du 31 décembre 2008
Le droit au logement opposable sera mis en place par étapes, à partir du 31 décembre 2008.
Il sera d’abord mis en oeuvre pour les personnes «privées de logement», celles qui sont «menacées d’expulsion sans relogement», ceux qui sont «hébergés temporairement ou logés dans un taudis ou une habitation insalubres». Il s’appliquera également aux «familles avec enfants mineurs ne disposant pas d’un logement décent (...) ou logées dans des conditions manifestes de sur-occupation», selon l’article 3 du projet de loi.
Le texte précise les modalités de mise en oeuvre du droit opposable. Les mal-logés pourront saisir dans chaque département la «commission de médiation» créée en 1998.
Le requérant, s’il est déclaré «prioritaire» par la commission, pourra «introduire un recours» en référé devant le tribunal administratif. Lequel, à son tour, pourra «ordonner le logement, le relogement ou le cas échéant l’accueil en structure adaptée, sous astreinte» par l’Etat, garant de ce droit opposable.
Le gouvernement devra remettre au Parlement «avant le 1er juillet 2011 un rapport sur la mise en oeuvre de ce dispositif». Au 1er juillet 2012, le droit opposable s’appliquera à tous les demandeurs de HLM (habitation à loyer modéré) victimes de délai «anormalement long».
Le Conseil d’Etat doit rendre son avis en fin de semaine, pour présentation du texte le 17 janvier en conseil des ministres. Le texte sera déposé rapidement au Parlement pour une adoption définitive avant la suspension des travaux parlementaires le 22 février. Il devrait être intégré dans un projet de loi portant diverses dispositions d’ordre social.

Les collectivités en première ligne…pour payer
Nombre d’élus et de juristes s’interrogent sur les perspectives et les conséquences pratiques de ce texte.
-Sur la définition des publics visés: le texte repose sur des conditions mal définies de «sur-occupation manifeste» du logement, de «demande prioritaire» pour un obtenir un logement, de «ressources insuffisantes», etc.
-Sur les conditions du droit de recours: elles sont telles qu’il est impraticable. Il faudrait d’abord faire une demande auprès d’une commission, qui décide de classer la demande comme «prioritaire» ou non. Si elle décide que la demande n’est pas prioritaire, alors le juge ne peut pas être saisi. Autrement dit, le droit de saisir le juge est conditionné par une décision administrative initiale.
-Sur les suites concrètes du recours: le délégataire du contingent préfectoral est le maire.
Or la logique voudrait que l’agglomération qui signe l’accord intercommunal dispose de l’outil de délégation du contingent préfectoral. Ce qui n’est pas encore le cas.
Le dispositif d’astreinte institué, qui est plus contraignant que la seule amende, donc sans doute plus dissuasif, conduit au reversement des sommes payées par l’Etat ou les communes dans un fonds public. Finalement, ce sont donc les collectivités qui financeront ce dispositif, directement ou indirectement.
Il est aussi probable, qu’in fine, ce sont les intercommunalités qui seront chargées des programmes de construction pour mettre en adéquation l’offre et la demande de logements.
Les inquiétudes demeurent aussi quant à l’attitude de certaines municipalités qui refusent d’assumer leurs responsabilités en matière de logement social. Il importera que les délégations de crédits suivent…

Un droit existant depuis 1946, mais jamais appliqué
L'instauration d'un «droit au logement opposable» reste en France très théorique, dans la mesure où la loi ne le présente que comme un objectif et non une obligation pour les pouvoirs publics - Etat et collectivités territoriales, lesquels en partagent de fait la compétence. Avec le droit au logement dit «opposable», une personne qui ne parvient pas à trouver un logement pourrait opérer un recours devant les tribunaux.
Si le droit au logement est reconnu comme droit social depuis 1946 et, au niveau international, dans la Déclaration universelle des Droits de l’Homme de 1948, ce droit est réaffirmé dans la loi du 31 mai 1990, visant justement à la mise en oeuvre du droit au logement et dont l’article premier stipule: «garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation».
Pour la première fois évoqué dans la loi «Quilliot» de juin 1982 sur les rapports locatifs, puis reconnu en 1995 comme un objectif de «valeur constitutionnelle» par le Conseil constitutionnel, le «droit au logement» n’a, dans les faits, et malgré nombre de références législatives, jamais été appliqué. Ainsi, la loi de lutte contre les exclusions de 1998 contient un volet logement dont les principales mesures concernent le renforcement des mesures de prévention des expulsions locatives, la réforme des attributions des logements, la mobilisation de la vacance des logements, et la lutte contre l’insalubrité. La loi SRU de 2000 confirme pour sa part le «droit à un logement décent».
Ce sont les rapports 2002 et 2003 du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées qui avaient lancé la réflexion sur la mise en oeuvre d’un «droit au logement opposable» qui donnerait à la collectivité (nationale et/ou territoriale), non plus une simple obligation de moyens, mais une obligation de résultat. Mais la réflexion n’avait pas beaucoup avancé depuis.

LE COMMENTAIRE DE LA REDACTION
Ainsi, le droit au logement existe dans la loi française comme objectif (surtout pas comme obligation) depuis 1946...On peut donc se demander si ce nouvel épisode (dont on se demande déjà sur quel épilogue législatif il débouchera réellement) n'est pas l'occasion de poser, enfin, la question de l'élaboration des lois, davantage conçue comme miroir aux alouettes -que sont les citoyens dans nos démocraties hyper-médiatisées?
Si le droit au logement est évoqué à tant de reprises dans les lois qui se sont succédé -1946, 1948, 1982, 1995, 1998, 2000…- sans être jamais applicable (les parlementaires de toutes époques s'en sont à chaque fois assurés), ne devrait-on pas exiger (la période actuelle s’y prête bien, les Don Quijote peuvent en témoigner), que les lois votées ne soient rien d’autre qu'applicables et non pas simplement incantatoires ?

Découvrir les publications "Décision Locale"
S'abonner à la lettre hebdomadaire