Décision Locale publie cette semaine une synthèse des deux rapports : celui de Philippe Valletoux remis au Conseil économique et social (CES) (voir le
rapport intégral du CES sur le site de Décision locale) et celui remis par Pierre Richard à la Conférence des finances publiques (voir les
propositions du rapport Richard sur le site de Décision locale).
Remis ce lundi, le rapport du Conseil économique et social (CES) recommande une nouvelle répartition des impôts entre les différentes collectivités.
De son côté, le «rapport Richard», remis aussi le 11 décembre, propose une «norme de référence» pluriannuelle sur laquelle les collectivités s’engageraient, l’atteinte de cet objectif pouvant conditionner en partie les crédits alloués l’année suivante. il propose aussi la création d’un «pacte de solidarité et de performance» qui mettrait en avant la solidarité nationale, tout en tenant compte des engagements d’amélioration de gestion.
Les travaux portant sur le régime financier et fiscal des collectivités locales, conduits par le Conseil économique et social (CES) à la demande des trois associations d’élus (AMF, ADF et ARF) ont été rendus publics le 11 décembre 2006.
Cette contribution aborde «la question de l’adaptation du régime financier et fiscal des collectivités locales de manière globale plutôt que par une accumulation continuelle de mesures catégorielles (…)» est le fruit des travaux de section des finances du CES. Comme l’imposait la note de saisine du 16 mai 2006, ces travaux ont été organisés autour des axes suivants :
-étayer les éléments d’un diagnostic partagé ;
-proposer un cadre d’évaluation de l’ensemble des relations financières existant entre l’Etat et les collectivités locales ;
-recenser les caractéristiques d’une nouvelle fiscalité locale;
-établir un dispositif de suivi de l’évolution financière et fiscale de la décentralisation.
En formulant cet avis, le CES souhaite mettre «à la disposition du débat politique les éléments qui permettront d’établir le volet financier et fiscal susceptible de répondre à l’attente de tous les acteurs de la décentralisation que sont les citoyens, l’Etat et les collectivités territoriales ».
Nouvelle régulation pour les finances publiques
Dans le processus de la nouvelle donne, l’adéquation de la recette fiscale à la seule cotisation des contribuables locaux ou au partage d’impôts avec l’Etat, en fonction de règles définies et contenues, constitue également le rempart aux risques de dérapage d’une dépense décidée par près de 40 000 entités différentes en fonction de critères souvent définis ailleurs.»
Cet appel à une «discipline budgétaire» qui fait aussi l’objet d’un autre rapport remis ce même jour par Pierre Richard dans le cadre des travaux de la Conférence des finances publiques. Ce dernier considère que le rythme de progression des dépenses locales n’est pas soutenable à terme.
A cet égard, il met en avant plusieurs constats. Notamment :
- L’augmentation de la dépense locale plus rapide que celle du PIB (avec des différences selon les catégories de collectivités locales),
- La dynamique des frais de personnel (400.000 emplois créés avant l’acte 2 de la décentralisation),
Il ne proposer pas pour autant de mesures de blocage des dépenses. Néanmoins, il suggèré d’étudier la possibilité d’une «norme de référence» pluriannuelle. Les collectivités territoriales pourraient s’engager à maîtriser leur masse salariale, l’atteinte de cet objectif pouvant conditionner en partie les crédits alloués l’année suivante.
Les mesures préconisées portent sur un partage des expériences entre collectivités locales, en matière d’outils de gestion, la mise en place d’une évaluation externe obligatoire, même si le juge ultime restera le citoyen et la réalisation par l’Etat de référentiels de coûts standards (ex : coûts moyens nationaux et régionaux). Une mesure incitative pourrait être retenue avec la création d’une «réserve de performance», versée aux collectivités locales pour les aider à financer les évaluations,
Il recommande aussi la création d’un nouveau pacte (pacte de solidarité et de performance) qui mettrait en avant la solidarité nationale, tout en tenant compte des engagements d’amélioration de gestion. Ce «pacte» serait révisé chaque année, en fonction des résultats de l’année précédente et de la conjoncture. Les collectivités locales seraient associées tout au long du cycle budgétaire, sous la forme d’une procédure «solennelle», permettant de mieux éclairer le Parlement avec deux options:
. en cas d’accord sur le contrat : soumission de celui-ci au Parlement pour validation,
.en cas de désaccord : transmission du relevé de conclusions au Parlement.
Le cahier des charges d’une réforme fiscale
Pour recenser les caractéristiques d’une nouvelle fiscalité locale et ainsi formuler des propositions de réforme de la fiscalité locale, le CES propose un schéma simple dit «d’un schéma cible» qui consiste à répartir différemment les certains impôts (directs et indirects) actuellement perçus par les différents niveaux de collectivités en à plusieurs objectifs simples. Il s’agit « de respecter, par hypothèse, les grands équilibres «historiques» actuels ». Ainsi la nouvelle doit être réalisée d’une part en maintenant la répartition actuelle et globale de la charge fiscale entre ménages et entreprises et, d’autre part faire en sorte que chaque niveau de collectivité retrouve le volume financier dont il dispose actuellement.
À ces deux objectifs de départ, s’ajoutent quatre autres postulats forts. Le nouveau régime de financement par la fiscalité doit s’accompagner de la suppression de «tout financement fiscal» en provenance de l’Etat et considérer que, pour chaque impôt, le produit attendu par l’échelon local est celui qui sera payé par les redevables concernés, l’Etat devant s’interdire à l’avenir d’intervenir de façon unilatérale en substitution de ces redevables ». En outre, il convient de faire en sorte qu’un seul pouvoir fiscal local s’exerce sur chacun des impôts constituant la fiscalité locale et que chacun des niveaux territoriaux ait un financement ménages/entreprises selon des proportions qui pourraient être modifiées en relation avec les compétences principales de chacun de ces niveaux. Enfin, chaque niveau territorial doit disposer d’une recette fiscale composée de plusieurs impôts dont il a la pleine maîtrise – c’est-à-dire que le rendement de chacun des impôts est fonction des bases de ses redevables et du taux qui leur est appliqué selon des décisions dont l’étendue – fixée par la loi.
Quels impôts pour quelles collectivités ?
Pour répondre aux exigences de ce cahier des charges, le CES propose une nouvelle répartition des impôts entre les différentes collectivités et un certain nombre d’évolutions dont certaines pourraient ne pas recevoir l’adhésion des élus. Cette répartition permettra à chaque catégorie de contribuables d’identifier clairement le niveau territorial qui a le pouvoir fiscal sur l’impôt qui la concerne.
Les communes et leurs groupements bénéficieraient des impôts suivants :
- la taxe d’habitation ;
- la taxe foncière sur les propriétés bâties mais seulement relative aux locaux d’habitation (appartements, maisons et dépendances bâties). ;
- la taxe foncière sur les propriétés non bâties
- la taxe professionnelle ;
- la taxe sur les ordures ménagères ;
- la taxe sur l’électricité qui ne serait plus perçue par les départements tandis que les droits de mutation ne reviendraient plus aux communes mais seraient réservés aux départements).
- le versement transport.
Les départements bénéficieraient des impôts suivants :
- la taxe sur le foncier bâti « entreprises » ;
- les droits de mutation :
- la taxe sur les contrats d’assurance ;
- une imposition de type CSG ;
- une imposition sur le parc des véhicules automobiles
Les régions bénéficieraient des impôts suivants :
- la taxe sur les produits pétroliers ;
- la taxe sur les cartes grises ;
- la taxe sur l’apprentissage ;
- une imposition sur le revenu des ménages ;
- une imposition sur les entreprises.
Avec cette nouvelle affectation des impôts, la répartition globale entre ménages (56 %) et entreprises (44 %), est identique. Chaque niveau territorial fait appel au financement des ménages et des entreprises pour un montant inchangé pour chacune de ces catégories, le schéma proposé ne différant du précédent que sur le seul point du financement direct ou du financement indirect par le truchement de l’Etat.
Des évolutions pour accompagner ce partage
Les auteurs du rapport précisent que «pour répondre pleinement aux objectifs recherchés et sans préjuger des réformes qu’il conviendrait de mener concurremment», cette nouvelle entraîne diverses. Comme nous l’avons déjà indiqué, le fait de scinder le foncier bâti en deux : foncier bâti sur les locaux d’habitation et foncier bâti sur les locaux à usage économique conduit à ensemble de cinq taxes et permet de les dédier à un seul niveau.
De plus, deux mesures sont proposées :
«-la taxe professionnelle, acquittée aujourd’hui par les entreprises (15,7 milliards d’euros) et qui serait désormais affectée aux communes et à leurs groupements, serait diminuée de 1,8 milliard d’euros pour faire place à des montants correspondants au titre d’un impôt sur les entreprises destiné aux régions ;
-une diminution du même ordre de la taxe d’habitation pourrait être envisagée avec le même objectif pour les impôts sur les ménages, cette mesure ayant en plus l’avantage, en se combinant avec une modification du régime des valeurs locatives et son remplacement par la notion de valeur vénale, de permettre de redonner à la taxe d’habitation une réalité économique ».
Parmi les six autres impôts «traditionnels» (droits de mutation, versement transport, taxe d’enlèvement des ordures ménagères, cartes grises, taxe sur l’électricité, taxe d’apprentissage), dans un souci de lisibilité, le CES propose :
-l’affectation aux départements de 100 % des droits de mutation ;
- l’affectation aux communes et à leurs groupements de 100 % de la taxe d’électricité.
-l’affectation aux départements de 100 % de la taxe sur les conventions d’assurance par suppression de la part actuelle de l’Etat ;
-l’affectation aux régions de 100 % de la TIPP actuellement dédiée au plan territorial ;
- un doublement du financement actuel de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) qui pourrait d’ailleurs prendre la forme, soit du reversement actuel de la CNSA (lui-même actuellement refinancé pour grande partie par la CSG) soit plus directement par attribution d’une fraction forfaitaire de CSG, soit encore par la création d’une taxe dédiée (Contribution départementale de solidarité) établie sur les mêmes bases que la CSG ;
Enfin, pour compléter ce dispositif et à partir des réfactions opérées sur le montant de la taxe professionnelle et de la taxe d’habitation affecté aux communes et à leurs groupements, pourraient être envisagés:
-un impôt départemental sur les ménages, qui pourrait prendre la forme d’une taxation sur l’automobile des particuliers, «retour justifié par l’importance de l’investissement routier consenti par les départements, ainsi que par des considérations plus générales liées à l’environnement» ;
-un impôt régional sur les entreprises, qui pourrait prendre la forme d’un impôt modulable sur la valeur ajoutée ou encore celle d’une quote-part forfaitaire de la TVA nationale ;
-un impôt régional sur le revenu, qui pourrait prendre la forme d’un impôt additionnel à l’IRPP national (avec éventuellement la possibilité d’en moduler le taux).
Les réformes à mener concurremment
Le CES précise aussi que dans «la perspective du débat qu’il conviendra d’avoir sur une nouvelle donne pour la fiscalité locale à partir d’un tel schéma-cible, il faut admettre d’emblée que les discussions préalables à son adoption doivent être assorties de la prise en compte d’autres mesures sans lesquelles le nouveau dispositif ne serait pas complet».
Parmi ces mesures sont notamment proposés :
- Un changement d’assiette des impôts à base immobilière en reprenant une idée avancée en 1979 dans un rapport parlementaire rédigé par André Georges Voisin (A.N. n° 1403, 11 mai 1979) en se tournant «vers la notion de valeur vénale des biens occupés. Une telle référence, dite de valeur vénale déclarée et contrôlée, a déjà été abondamment explicitée depuis le rapport du Conseil des Impôts de 1989 et on en connaît les avantages et ses applications dans de nombreux pays étrangers. Elle pourrait en outre être assortie d’une instance d’arbitrage au niveau intercommunal dont le ressort serait plus adéquat en la matière que le seul niveau communal.»
Pour en faciliter l’application, notamment pour la taxe d’habitation, la nouvelle donne prévoit de mettre en œuvre cette réforme dans le cadre d’une réduction substantielle du produit attendu à ce titre (7,1 milliards d’euros contre 10,4 milliards d’euros), le solde étant pour partie transféré vers une imposition ménages tenant compte des revenus et destinée à l’échelon régional.
- S’agissant des bases de la taxe professionnelle le rapport préconise d’opérer des clarifications :
- «ou bien, considérant que l’imposition des valeurs foncières s’opérera dans le cadre du nouveau foncier bâti entreprises dédié aux départements, la valeur ajoutée constituerait la base de la taxe professionnelle dans le cadre des règles mini-maxi existantes et sous réserve du maintien du régime actuel pour les petites entreprises ;
- ou bien, considérant qu’il vaut mieux privilégier le lien physique entre l’échelon local et les entreprises dans sa traduction fiscale, et sous réserve du régime actuel maintenu pour les petites entreprises, la masse salariale et les surfaces territoriales occupées peuvent servir de base à l’instar du régime actuel du VT, qui pourrait dès lors être lui-même agrégé à la taxe professionnelle locale».
- Un partage d’impôts nationaux pour les départements et pour les régions. S’agissant des départements, l’attribution d’une imposition de type CSG en considération de leurs compétences en matière sociale avec la mise en place d’une contribution partagée sans pouvoir fiscal. S’agissant des régions, l’attribution de deux impositions particulières nouvelles (un impôt additionnel à l’IRPP et un impôt sur la valeur ajoutée), avec une faculté de modulation de taux additionnels.
- Faire de la péréquation un élément de cette nouvelle donne avec la mise en place d’un Fonds national de péréquation se substituant à l’ensemble des dispositifs existants, à l’exception éventuellement des Fonds particuliers à l’Île-de-France et à l’Outre-mer. Il serait alimenté principalement par l’agrégation de tout ou partie des dispositifs partiels actuels, par la cotisation minimale de taxe professionnelle et même par la fraction des dotations actuelles de l’Etat qui participent du principe de péréquation au sein de la DGF. Un Comité de gestion, constitué majoritairement par des élus représentant les collectivités territoriales, en fixerait les règles de fonctionnement et de répartition des ressources.
- Préparer un retour à l’impôt pour tous les contribuables. Dans le cadre d’une nouvelle donne financière et fiscale, il importe pour le CES de revisiter tous les dispositifs antérieurs d’exonérations totales et même partielles de l’impôt local et de substituer à ceux dont la justification reste entière des mécanismes d’aide financière (d’ailleurs décidés et gérés au niveau territorial) en lieu et place des actuels mécanismes fiscaux. Le souci de responsabilité que beaucoup recherchent de la part des élus responsables de la fiscalité locale serait ainsi utilement complété par un souci de responsabilité de la part des citoyens dont ils assurent la desserte en moyens collectifs de la vie en société.
- La nouvelle donne implique que le rôle prépondérant de l’Etat en matière de fiscalité et de finances locales soit revu, et notamment son triple rôle de contribuable, fermier général de l’impôt local et teneur de compte.
- Deux réflexions concernant les modalités de vote des taux. Pour le rapport, si on maintient la règle du vote des taux « ex ante », il importe d’une part de renforcer le débat autour du vote des comptes administratifs en exigeant une illustration « à rebours » du niveau des taux qui aurait conduit au résultat prévu dans le budget et, d’autre part d’imposer l’intégration obligatoire des résultats de fonctionnement de l’année N-1 en ressource de la section de fonctionnement du budget de l’année N ;
Par contre, si on s’oriente plutôt vers un vote des taux «ex post», il importera certes d’opérer les décalages nécessaires pour les calendriers de vote, de calcul et de perception de l’impôt mais les décisions fiscales seront dès lors en meilleure adéquation avec la réalité des opérations réellement effectuées et, à tout le moins, le schéma initial de financement des investissements ne serait plus susceptible que d’ajustements, à la différence d’une pratique actuelle où budget et compte sont quasiment disjoints.
-Le document met au débat l’intérêt qu’il y aurait à permettre, au moins à titre d’expérimentation, des processus de mutualisation financière et/ou fiscale.
La mutualisation financière consisterait, par exemple au plan intercommunal où elle serait certainement la plus aisée à concevoir, à mettre en commun la trésorerie de l’ensemble des communes membres de l’intercommunalité et de l’organisme de coopération intercommunale, ce qui aboutirait à une unité de caisse pour cet ensemble constitué de parties prenantes ayant normalement pour objectif commun de réaliser au mieux leurs actions menées de concert ;
La mutualisation fiscale est « un concept plus audacieux puisque, dans sa forme achevée, il consisterait à constituer des ensembles cohérents de décision fiscale».